胡颖廉|第三方是实现食品药品安全的重要力量

日期:

2019-11-04

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2018年11月1-2日,由中国国际跨国公司促进会与联合国相关机构联合主办的“第十一届国际跨国公司领袖圆桌会议”在天津滨海新区于家堡国际金融会议中心举行。11月2日下午,中共中央党校(国家行政学院)副教授胡颖廉出席平行会议“食品药品安全责任国际论坛”并发表主旨演讲。

 

第十一届国际跨国公司领袖圆桌会议以开放的中国与世界为主题,召开适逢中国改革开放40周年,“一带一路”倡议提出5周年,首届中国国际进口博览会在上海开幕前夕,会议具有重要意义。在一天半的会议中,与会嘉宾贡献了他们关于世界变局中推进开放合作特别是跨国公司投资与合作和互利共盈发展之策,同参会代表分享了他们关于“一带一路”建设与全球经济增长动力的新思路、新观点和投资合作经验,并提出了许多富有建设性的建议,圆满完成了各项议程胜利闭幕。

 

胡颖廉|第三方是实现食品药品安全的重要力量

中共中央党校(国家行政学院)副教授胡颖廉

 

11月2日,一年一度的食品药品安全责任国际论坛在天津隆重召开,中共中央党校(国家行政学院)副教授胡颖廉出席会议并发表主题演讲。

    

胡颖廉另辟蹊径,从一个新的视角看待食品药品安全的问题,这个问题中监管方和企业是两个核心角色,其实在这中间还有一个重要角色就是第三方。第三方在食品药品安全的治理当中扮演什么样的角色?有什么作用?带着这些疑问我们倾听胡教授的解答。

    

第一个问题是我们为什么要讲第三方,为什么要引入第三方?胡颖廉说,这里头有两个基础,第一个叫做理论基础,第二个叫做政策实践的基础。我们说监管,一个监管到底成不成功有三个特性,你只有满足了独立的监管、专业的监管和具有回应性的监管这三个特性之后,你的监管的绩效才是高的。这是被发达国家成熟市场经济国家很多经验所证实的,但是中国在这三个方面它都面临非常独特的挑战。第一个挑战,我给它归纳叫做反向的一个制度演进,什么意思呢?就是西方国家它的监管制度通常是构建在比较成熟和完备的市场机制和社会发育的基础之上。但是我们并不是,我们的监管是在市场和社会并没有成熟的前提下就突然建立起来的,是在改革开放以后,过去计划手段不能用了,我们说要建立现代化的监管制度。于是98年机构改革,把很多行业主管部门都撤销,建立新的监管机构。在98年的时候,我们的市场,我们的社会并没有成熟起来。凭空就建了这么一个监管部门,所以它不是内生于市场的,是外生于市场的,这种外生就导致了监管部门不得不扮演两种角色,第一种角色叫当“警察”,你要管秩序,管安全,管质量,第二种角色叫做当保安或者当保姆,你都没有市场你管什么!没有市场何谈监管!你得把市场培育起来,所以这样一种反向的制度演进,让我们监管部门面临两个问题。第一政企关系非常微妙,第二,地方保护比较严重。今天大家说到了很高频的一个词叫长生的疫苗事件,因为这两天国家正在制定一部全新的法律叫做《疫苗管理法》,我们也是参与到其中。在这个长生事件当中到底这个政企关系,这个地方保护起到了什么样的作用,这是第一个问题。

    

第二个问题叫做行政吸纳专业,照理说一个良性的监管应该是专业化的,但是我们国家有两个问题或者两个特性阻碍了专业性的提升。第一个叫做分层监管,大家一说食品药品监管,第一个想到的就是美国的FDA,FDA的特色是什么呢?全国从联邦到大区再到地区的办公室城市一条龙下来,垂直化的管理。垂直的好处在于第一打击地方保护,第二,你是全国一体性的一个体系,有利于吸引专业人才。我们不是,我们是分层监管,是属地管理,对不对?当然是对的,但是它的问题就在于不利于构建一个全国统一化的专业化体系。你要在地方建专业化的队伍很难,第二,我们国家在推一个事,这个事当然也很好,叫做市场监管的综合执法。刚才发言的天津市市场监管委主任,这个委是怎么回事呢?它是三个部门合到一起,一个工商,一个质检,一个食药监,是一个大综合的部门。综合性容易稀释专业性,所以这是我们面临的两个问题,行政吸纳专业。 第三个问题,正由于前面两个问题,使得我们监管灵活性,回应度就比较缺失。这是理论基础。

    

第二个是政策实践,第三方这个词最早出现在党的文献当中是十八届三中全会,当时的原话,环境保护要推行第三方治理。这是它的原话,三中全会之后,许多部门开始出台自己的政策,环保部门说我要搞第三方治理环境,质检部门说我要搞第三方检验检测,药品要搞第三方,要进行第三方检查,安监部门也用第三方进行安全监管,第三方在政策层面上已经成为我们国家治理现代化一个非常重要的内容。正因此,我们说它有理论的基础,它有实践的动因,第三方对弥补中国式的监管不足有它的优势所在。

胡颖廉认为,引入第三方不仅仅是应该,而是一个必须。过去政府的监管是越位的,既当保安,又当警察,现在需要归位。这个归位过程中就出现一个缺位,谁来补这个缺位呢?第三方来补这个缺位。

 

胡颖廉接着说,第二个部分来分析第三方的运作机理,我在这里也是分三个逻辑层次给大家介绍。第一个层次叫做独立性的第三方可以催生内生性的企业守法。为什么这么说呢?因为传统的监管模式或者特征叫命令加控制,在这种情况下,监管部门让企业承担主体责任对不对?当然是对的,但是监管和企业无形之中产生了一种对立,我用一句通俗的话来说,猫捉老鼠。第三方的特征不一样,它不是命令加控制,叫信任加协商,是一种新机制。告诉企业三句话,第一句话,守法是必要的,不守法就会搬起石头砸自己的脚。第二句话,守法成本是不可避免的,第三句话最重要,如何用最低的成本遵守监管部门所要求的法律和法令,这是第三方可以教企业,帮助企业做的事情。这种独立性的第三方能够内生化的促使企业守法。专业化产生震慑力,我们监管部门专不专业?全世界的监管部门都不专业,为什么?因为监管部门作为政府,有薪酬限制,有编制限制,有晋升局限性,这叫资源的硬约束。美国FDA经常讨论一个问题,如何用自己的激励机制能够把产业界高水平的人员请到FDA里来,美国人也面临,中国人也面临。我们的监管行为某种意义上是不科学的,不专业的。第三方的作用恰恰在于它用市场化的机制来培育专业能力,有了专业能力,才产生真正的震慑力。

    

我们昨天讨论到一个问题,为什么省市县三级监管部门到长生疫苗去了45趟,其中进入疫苗车间13次,没有一次发现问题。到底是什么原因?是你官僚主义、形式主义还是别的原因?说到底,是我们没有人真正有能力把这个问题查出来,这是专业能力的问题。我们需要用市场机制来调动它的专业性。第三,你有回应度,政府的逻辑是做所写,第三方是做所需,在这样三个分析层次的基础上,第三方是必要的。

    

第三个问题在于现实当中有哪些第三方呢?我用两个维度把案例来类型化,我第一个维度叫做自主,是自主的还是不自主的,或者叫独立的还是不独立的,第二个维度叫专业的,专业的还是不专业的,分成四种类型。你是自主的又是专业的,这叫内生性,专业但是不自主,是延伸性,自主但是不专业,外部性,不自主又不专业是附属性,我给大家举几个例子,比如什么叫做内生性呢?独立的第三方监管机构这就叫做内生性,经济社会见证类的中介机构,这叫内生性。什么叫附属性呢?事业单位,事业单位搞技术支撑,什么叫外部性呢?媒体监督叫外部性,什么叫低效性呢?就是官办的行业协会,他们的区别在于什么呢?独立的第三方监管机构又自主又专业,事业单位虽然专业但是不自主,是监管的一个延伸而已,媒体虽然自主,但是他不专业,我们一些行业协会尤其官办的既不自主,也不专业,我做了一个实证分析,四个比较案例研究,后三个都是低效率,第一个是高效率。最后得出的逻辑结论,自主和专业同时起作用,才能让我们的第三方发挥应有的水平和能力。

    

胡颖廉用四句话概括了报告理论归因和政策启示,第一句话,由于中国独特的历史路径和体制结构,使得我们的监管部门面临独立、专业、回应的挑战,制约了监管绩效的提升。第二,监管部门试图引入第三方参与治理来应对上述的挑战,现实中形成不同的类型,刚才说了四种类型,四种类型哪些好哪些不好呢?监管部门仅仅把第三方看作职能的延伸和补充,自主性容易受到制约,未能与监管对象构建起一个信任协商的关系,因此难以激发企业内生的守法东西。第四,由于市场社会发育水平低,有些第三方的专业化水平不足,难以嵌入产业,并且有效的提升监管震慑力。我的结论是只有既自主又专业的第三方,才能真正发挥我们希望它发挥的效益。

    

胡颖廉最后说,我们一定要把社会的第三方看作是政府监管的伙伴,而不是你的小伙计,不是你的跟班,它不是监管的延伸和补充,它是一种合作的伙伴关系和伙伴力量。

 

胡颖廉|第三方是实现食品药品安全的重要力量

 

胡颖廉|第三方是实现食品药品安全的重要力量

 

2018年是中国实行改革开放40周年。40年的砥砺奋进,中国发生了翻天覆地的变化。跨国公司是中国改革开放的重要参与者、见证者、贡献者、受益者。未来的中国,对外开放的大门会越来越大,跨国公司将会拥有更加良好的营商环境、更多的商机,更好地分享中国发展的红利。第十一届国际跨国公司领袖圆桌会议的召开为开放的中国与世界融合,为推进世界各国开放合作特别是跨国公司投资与合作贡献了智慧、凝聚了共识、搭建了平台,为促进世界和中国经济可持续发展作出积极的贡献。